Ευρωπαϊκό Ελεγκτικό Συνέδριο: Συστάσεις για τη βελτίωση λειτουργίας του Ενιαίου Εποπτικού Μηχανισμού
Προβλήματα στη λειτουργία Ενιαίου Εποπτικού Μηχανισμού (ΕΕΜ) της Ευρωπαϊκής Κεντρικής Τράπεζα (ΕΚΤ) διαπιστώνει το Ευρωπαϊκό Ελεγκτικό Συνέδριο (ΕΕΣ) με έκθεσή του, που έδωσε στη δημοσιότητα, με τίτλο: «Ενιαίος εποπτικός μηχανισμός - Καλό ξεκίνημα, αλλά απαιτούνται περαιτέρω βελτιώσεις».
Το ΕΕΣ αναφέρει, μεταξύ άλλων, ότι είναι ανεπαρκής η στελέχωση του ΕΕΜ για τον έλεγχο των τραπεζών της Ευρωζώνης, ότι η εποπτεία του εξαρτάται σε μεγάλο βαθμό από το προσωπικό των Εθνικών Αρμόδιων Αρχών (ΕΑΑ), ότι δεν διαθέτει επαρκείς πόροι για τη διαδικασία εσωτερικού ελέγχου και ότι το εποπτικό συμβούλιο του δεν ασκεί έλεγχο επί του εποπτικού προϋπολογισμού ή των ανθρώπινων πόρων.
Σκοπός της έκθεσης ήταν να εξετασθεί η αποτελεσματικότητα της διαχείρισης (operational efficiency of management) της ΕΚΤ.
«Ωστόσο, αντιληφθήκαμε ένα σημαντικό εμπόδιο, το οποίο αφορούσε συνολικά τους τομείς που επρόκειτο να καλύψει ο έλεγχός μας - συγκεκριμένα, μια διαφωνία με την ΕΚΤ σχετικά με τους ακριβείς όρους της εντολής μας και το δικαίωμά μας πρόσβασης σε έγγραφα», σημειώνεται και προστίθεται: «Με το επιχείρημα ότι δεν ενέπιπταν στην αρμοδιότητά μας, η ΕΚΤ δεν ήταν διατεθειμένη να μας παράσχει ορισμένα έγγραφα, τα οποία ήταν αναγκαία για την ολοκλήρωση των εργασιών μας. Ως εκ τούτου, κατέστη δυνατό να αξιολογήσουμε μόνον εν μέρει κατά πόσον η ΕΚΤ διαχειρίζεται αποτελεσματικά τον ΕΕΜ στους τομείς της διακυβέρνησης, της μη επιτόπιας εποπτείας και των επιτόπιων επιθεωρήσεων».
Πιο αναλυτικά, οι διαπιστώσεις του ΕΕΣ για τη λειτουργία του ΕΕΜ έχουν ως εξής:
- Συγκεντρώσαμε επαρκείς πληροφορίες ώστε να καταλήξουμε στη διαπίστωση ότι ο ΕΕΜ θεσπίστηκε σύμφωνα με το χρονοδιάγραμμα. Λόγω της συμμετοχής εθνικών εποπτικών αρχών, η εποπτική δομή είναι μάλλον πολύπλοκη και στηρίζεται σε υψηλό βαθμό συντονισμού και επικοινωνίας μεταξύ του προσωπικού της ΕΚΤ και των προσώπων που έχουν διορίσει οι ΕΑΑ από τα συμμετέχοντα κράτη μέλη. Η πολυπλοκότητα αυτή συνιστά πρόκληση στον τομέα της διακυβέρνησης, όπου η αποδοτικότητα και η αποτελεσματικότητα της λήψης αποφάσεων διαχείρισης μπορεί να παρακωλύονται από τις σύνθετες διαδικασίες ανταλλαγής πληροφοριών.
- Η ΕΚΤ υποχρεούται από τη νομοθεσία να εφαρμόζει σαφή διαχωρισμό μεταξύ της λειτουργίας νομισματικής πολιτικής και της εποπτικής λειτουργίας της. Το εποπτικό συμβούλιο επιβλέπει την εποπτική λειτουργία και υποβάλλει προτάσεις αποφάσεων στο διοικητικό συμβούλιο της ΕΚΤ. Ωστόσο, εντός της ΕΚΤ, το εποπτικό συμβούλιο του ΕΕΜ δεν ασκεί έλεγχο επί του εποπτικού προϋπολογισμού ή των ανθρώπινων πόρων. Αυτό εγείρει ανησυχίες σχετικά με την ανεξαρτησία των δύο τομέων του έργου της ΕΚΤ, όπως και το 11 γεγονός ότι ορισμένα τμήματα της ΕΚΤ παρέχουν υπηρεσίες σε αμφότερες τις λειτουργίες, χωρίς σαφείς κανόνες και γραμμές λογοδοσίας που θα μπορούσαν να ελαχιστοποιήσουν τις ενδεχόμενες συγκρούσεις στόχων.
- Ο εσωτερικός έλεγχος είναι μια από τις κοινές υπηρεσίες. Διαπιστώσαμε ότι ο εσωτερικός έλεγχος δεν διαθέτει επαρκείς πόρους για το έργο του σχετικά με τον ΕΕΜ, στο οποίο αποδίδεται λιγότερη προσοχή από ό,τι σε άλλα ελεγκτικά καθήκοντα. Παρότι διενεργήθηκε ικανοποιητική αξιολόγηση κινδύνου για τον καθορισμό των αναγκαίων θεμάτων ελέγχου, οι επί του παρόντος διαθέσιμοι για τον εσωτερικό έλεγχο πόροι δεν επαρκούν ώστε να διασφαλίζεται ότι οι πτυχές των πράξεων του ΕΕΜ που ενέχουν τον μεγαλύτερο κίνδυνο θα εξεταστούν εντός εύλογου χρονοδιαγράμματος.
- Οι προσπάθειες της ΕΚΤ να διασφαλίσει τη διαφάνεια και λογοδοσία του ΕΕΜ έναντι του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του ευρύτερου κοινού αποδυναμώνονται δυνητικά από την έλλειψη κατάλληλου μηχανισμού για την αξιολόγηση και την υποβολή εκθέσεων σχετικά με την αποτελεσματικότητα της εποπτείας.
- Ο καθορισμός του επιπέδου του εποπτικού προσωπικού βασίστηκε αρχικά σε μια πολύ απλή προσέγγιση, η οποία στηριζόταν σε εκτιμήσεις των αναγκών σε προσωπικό για παρόμοια καθήκοντα σε εθνικές αρμόδιες αρχές πριν από τη συγκρότηση του ΕΕΜ. Δεν διενεργήθηκε λεπτομερής ανάλυση των αναγκών σε προσωπικό για το νέο και πολύ πιο απαιτητικό πλαίσιο του ΕΕΜ και, επομένως, δεν τεκμηριώθηκε άμεση σύνδεση μεταξύ του προγράμματος εποπτικής εξέτασης και της κατανομής πόρων, όπως προβλέπεται στη νομοθεσία. Υπάρχουν ενδείξεις ότι τα τρέχοντα επίπεδα στελέχωσης είναι ανεπαρκή.
- Το έργο του ΕΕΜ στους τομείς της επιτόπιας και μη επιτόπιας εποπτείας των σημαντικότερων τραπεζών στη ζώνη του ευρώ εξαρτάται σε μεγάλο βαθμό από το προσωπικό που διορίζουν οι εθνικές αρχές. Έτσι, παρότι έχει τη συνολική ευθύνη, η ΕΚΤ έχει ανεπαρκή έλεγχο επί της σύνθεσης και των δεξιοτήτων των ομάδων εποπτείας και επιθεώρησης ή επί των χρησιμοποιούμενων πόρων.
- Η κατανομή πόρων σε κοινές ομάδες μη επιτόπιας εποπτείας, ιδίως από τις εθνικές αρχές, δεν υπήρξε αντίστοιχη των αρχικά εκτιμηθεισών αναγκών, και οι επακόλουθοι περιορισμοί όσον αφορά τον αριθμό των υπαλλήλων μπορούν σε πολλές περιπτώσεις να 12 επηρεάσουν την ικανότητα των ομάδων να εποπτεύουν κατάλληλα τις τράπεζες για τις οποίες είναι υπεύθυνες.
- Το έργο της επιτόπιας εποπτείας είναι επίσης ευθύνη της ΕΚΤ, αλλά στην περίπτωση αυτή το πρόβλημα έγκειται στο ότι οι ομάδες επιθεώρησης περιλαμβάνουν συνήθως πολύ λίγους υπαλλήλους της ΕΚΤ. Επιπλέον, στις περισσότερες περιπτώσεις, επικεφαλής των επιθεωρήσεων είναι η εποπτική αρχή της χώρας καταγωγής ή υποδοχής της τράπεζας.
- 'Αλλα ζητήματα τα οποία διαπιστώσαμε ότι επηρεάζουν τη διεξαγωγή της επιτόπιας εποπτείας είναι η απουσία καθοδήγησης σχετικά με την ιεράρχηση των αιτημάτων επιθεώρησης, αδυναμίες σε θέματα ΤΠ και η ανάγκη βελτίωσης των προσόντων των επιτόπιων επιθεωρητών των εθνικών αρμόδιων αρχών. Επιπλέον, λόγω της μεγάλης διάρκειας της διαδικασίας έως την έκδοση των τελικών συστάσεων, οι διαπιστώσεις ενδέχεται να είναι παρωχημένες όταν πλέον παραδίδονται επίσημα στην τράπεζα που υποβλήθηκε σε επιθεώρηση.
Το ΕΕΣ κάνει τις ακόλουθες συστάσεις για τη βελτίωση του ΕΕΜ:
α) Στον τομέα της διακυβέρνησης, η ΕΚΤ πρέπει: i) να επιδιώξει να βελτιώσει την αποδοτικότητα μέσω του περαιτέρω εξορθολογισμού της διαδικασίας λήψης αποφάσεων• ii) να εξετάσει τον κίνδυνο που ενέχει το σύστημα των κοινών υπηρεσιών για τον διαχωρισμό των λειτουργιών, να θεσπίσει διακριτές γραμμές λογοδοσίας στις περιπτώσεις που αφορούν συγκεκριμένους εποπτικούς πόρους και να εξετάσει το ενδεχόμενο παροχής στον πρόεδρο και τον αντιπρόεδρο του εποπτικού συμβουλίου της δυνατότητας μεγαλύτερης συμμετοχής στη διαδικασία του προϋπολογισμού• και iii) να κατανέμει τις δεξιότητες και τους πόρους εσωτερικού ελέγχου κατά τρόπο ώστε να καλύπτονται κίνδυνοι υψηλότερου επιπέδου, όταν και όπως αρμόζει.
β) Στον τομέα της λογοδοσίας, η ΕΚΤ πρέπει: i) να θέτει στη διάθεση του Συνεδρίου όλα τα έγγραφα που ζητούνται ώστε αυτό να μπορεί να ασκήσει την εντολή ελέγχου του• και ii) να αναπτύξει και να δημοσιοποιήσει επίσημο πλαίσιο επιδόσεων για την απόδειξη της αποτελεσματικότητας των εποπτικών της δραστηριοτήτων.
γ) Στον τομέα της μη επιτόπιας εποπτείας (μεικτές εποπτικές ομάδες), η ΕΚΤ πρέπει: i) να λάβει μέτρα ώστε να διασφαλίσει ότι οι εθνικές αρχές συμμετέχουν πλήρως και στον κατάλληλο βαθμό στο έργο των ΜΕΟ (Μεικτών Εποπτικών Ομάδων)• ii) να αναπτύξει με τις ΕΑΑ μεθόδους για την αξιολόγηση της καταλληλότητας των προσώπων που πρόκειται να διοριστούν στις ΜΕΟ και των επακόλουθων επιδόσεών τους• iii) να δημιουργήσει και να διατηρεί ολοκληρωμένη βάση δεδομένων των δεξιοτήτων, της πείρας και των προσόντων όλων των μελών του προσωπικού των ΜΕΟ• iv) να εφαρμόζει ένα επίσημο, συναφές πρόγραμμα επιμόρφωσης για το σύνολο του εποπτικού προσωπικού και να εξετάσει το ενδεχόμενο καθιέρωσης προγράμματος πιστοποίησης μη επιτόπιας εποπτείας• v) να αναπτύξει μεθοδολογία βασισμένη στον κίνδυνο για τον καθορισμό του μεγέθους και της σύνθεσης που πρέπει να έχει κάθε ΜΕΟ• και vi) να επανεξετάζει περιοδικά το μοντέλο ομαδοποίησης (clustering) που χρησιμοποιεί στον εποπτικό προγραμματισμό και να το επικαιροποιεί κατά περίπτωση. Η ομαδοποίηση πρέπει να βασίζεται στις πλέον πρόσφατες πληροφορίες για κάθε τράπεζα.
δ) Στον τομέα της επιτόπιας εποπτείας, η ΕΚΤ πρέπει: i) να ενισχύσει σημαντικά την παρουσία του προσωπικού της στις επιτόπιες επιθεωρήσεις και να εξασφαλίσει ότι μεγαλύτερο ποσοστό των επιθεωρήσεων θα διενεργείται υπό την καθοδήγηση αλλοδαπών εποπτών• και ii) να θεραπεύσει τις αδυναμίες στο σύστημα ΤΠ και να βελτιώσει τις συνολικές δεξιότητες και τα προσόντα των επιτόπιων επιθεωρητών.
